EL SILENCIO ADMINISTRATIVO
En Francia se encuentra el origen del llamado silencio administrativo, tanto en el decreto de 12 de noviembre de 1867, como en la Ley de 17 de julio de 1900, que después detallaremos.
La elaboración doctrinaria del silencio administrativo se realizo con mayor propiedad en Italia y no en el país en donde surgió.
Como requisito previo de lo contencioso del administrativo era indispensable la existencia de una resolución administrativa anterior; esto es, el presupuesto de una decisión previa.
Los órganos de la administración tienen el deber de resolver las cuestiones que los particulares les plantean pero puede suceder que demoren o bien que omitan la decisión, ya sea por negligencia, intencionalmente o de mala fe, no obstante que los interesados las reiteren en forma verbal o mediante ocursos.
Desde luego no es posible aplicar al silencio de la administración la teoría de la decisión ficta, bien sea positiva o negativa, sin presunción legal.
El Llamado silencio administrativo en la doctrina jurídica, crea una ficción legal. Advertimos: no es acto administrativo, si no una presunción legal. En las disposiciones francesas citadas se estableció la regla siguiente: “cuando una reclamación ha sido dirigida a la administración, el silencio de esta, prolongado durante cuatro meses, equivale a un rechazo de la reclamación.
El silencio administrativo es un hecho, al cual la ley le concede determinadas consecuencias jurídicas, estimatorias o desestimatorias (el sentido no es lo importante, si no la presunción). Por otra parte el silencio administrativo, dice Garrido Falla, no es una doctrina: “para que haya silencio administrativo, es decir, para que la inactividad de la administración en resolver una cuestión de su competencia produzca efectos jurídicos, es necesario que un precepto legal así lo establezca.
Además, el llamado silencio administrativo no resuelve ningún problema de interpretación de la voluntad de la administración publica, ya que precisamente hay ausencia de esa voluntad; tan sólo es un ficción legal de efectos jurídicos dados a la inactividad administrativa frente a una pretensión.
Ya hemos expresado que el silencio administrativo debe entenderse pura y simplemente como una presunción legal, de lo contrario se prestaría a torcidas interpretaciones puesto que, su aplicación no origina una voluntad publica, si no una presunción legal.
CLASIFICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
Existen diversas clasificaciones, según el punto de vista que se adopte para agruparlos y se observa que un mismo acto pueda encontrarse comprendido en categorías diferentes, lo cual depende del criterio para realizar la clasificación.
Los actos administrativos tienen el carácter de actos subjetivos o actos condición.
Dentro de la posición que admite diversas clasificaciones, se ha agrupado el acto administrativo:
a) Por la naturaleza misma del acto
b) Por las voluntades que intervienen en la formación del acto.
c) Por la relación que dichas voluntades guardan con la Ley.
d) Por el radio de aplicación del acto.
e) Por su finalidad
f) Por el contenido y los efectos jurídicos del acto.
a) En atención en su naturaleza, se clasifican en actos materiales y actos jurídicos.
Los actos materiales significan aplicación de la técnica, capacidad y estudio de los mismos a traes de otras ciencias ajenas.
Los Actos jurídicos son los que producen consecuencias de Derecho.
b) Desde el punto de vista las voluntades que intervienen en el acto administrativo, encontramos actos unilaterales como manifestación de una sola voluntad.
Dentro de los actos Plurilaterales cabe separar a los actos contractuales, llamados contratos.
Dentro de estos hallamos a los colectivos, en los que las voluntades se encuentran en
Posición jurídica igual y cuya función forma el acto.
c) La relación que la voluntad, creadora de los actos guarda con la Ley clasifica a los mismos en: obligatorios, reglados o vinculados.
d) Desde el punto de vista del radio de acción de los actos administrativos, estos se clasifican en internos y externos.
e) Por su finalidad, los actos administrativos, se distinguen en preliminares o de procedimientos, en decisiones o en resoluciones y en actos de ejecución.
f) Por lo que respecta al contenido de los actos se clasifican en tres grupos:
1. Actos que aumentan las facultades, los poderes de los particulares:
a) La admisión es un acto que tiene por objeto permitir que alguien entre a formar parte o se le acceso a una institución publica, social, cultural, con el objeto de que participe ciertos derechos o ventajas de algunos servicios públicos.
b) La concesión es un acto por medio del cual se confiere a una persona, extraña a la administración, una nueva condición jurídica o un nuevo derecho.
c) La autorización, licencia o permiso, se diferencia de la concesión, en que no determina el nacimiento de un nuevo derecho a favor de una persona, si no simplemente la remoción de un obstáculo jurídico.
d) La dispensa y la condonación son los actos administrativos que eximen o exoneran a una persona del cumplimiento de una obligación establecida en la ley.
PERFECCIÓN, EFICACIA, VALIDEZ, EJECUTIVIDAD Y EJECUCUÓN PORZOSA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.
El acto administrativo, después de haber pasado por su ciclo de formación y de reunir sus elementos esenciales, de expresar su modo de ser por medio de los caracteres que denotan la presencia del mismo, hace impacto en el mundo jurídico.
Pero para que produzca las consecuencias de Derecho a que esta destinado necesitar en primer término perfeccionarse esto es quedar integrado en sus componentes.
Ala reunión de los elementos esenciales, tanto de forma como de fondo, es a lo que se denomina perfección. El acto ha reunido así los requisitos de la especie a que pertenece.
En segundo lugar es indispensable su eficacia jurídica, la eficacia del acto del acto administrativo es la cualidad que tiene para producir efectos jurídicos, esto es, su característica.
Al respecto de la perfección del acto equivales a la existencia del mismo, no así su eficacia ya que puede existir el acto pero ser ineficaz, característica que puede adquirir con posterioridad.
El vocablo validez del acto lo fija la conformidad del acto con Ley, es decir, el cumplimiento de las condiciones de legalidad.
Perfección, validez y eficacia dan al acto administrativo la condición específica de ser ejecutivo. Por ejecutividad entendemos la posibilidad que tiene el acto de producir sus efectos.
LAS CONDICIONES DE EJECUTORIEDAD DEL ACTO
a) La existencia de un acto administrativo
b) Que sea perfecto, con validez o sea cumpliendo los requisitos de ley
c) Que tenga condiciones de exigibilidad, que sea capaz de producir efectos jurídicos y que sea ejecutivo.
d) Que ordene positivamente o negativamente al particular y este no lo acate voluntariamente.
ACTOS ADMINISTRATIVOS DEFECTUOSOS
El Derecho administrativo se aparata del rigor o severidad de sancionar los actos administrativos defectuosos, pero sin permitir liberalidades o condescendientes peligrosas respecto de los vicios del mismo que rompan la seguridad jurídica de los particulares y la regularidad normativa del Estado.
CLASIFICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DEFECTUOSOS
En el primer caso señalamos: la incompetencia y los defectos de forma y en el segundo, la violación de la Ley, al desvío del poder y la inoportunidad.
1.- En la incompetencia, el órgano no respeta los poderes que le han sido conferidos y produce el acto sin estar legalmente autorizado para ello, careciendo de atribuciones para dictarlo y ordenarlo.
2.-Los defectos de forma son la omisión, el cumplimiento incompleto o bien irregular de las formas a que el acto esta sometido.
3.-El vicio de violación de la Ley o falta de concordancia del acto con ella, puede presentarse: Cuando la administración mande una cosa distinta de lo que la Ley establece, es decir, cuando el agente se aparta, de la norma legal que rige el acto, cuando se haga una interpretación de la norma impecable, cuando se mande en un caso con supuestos de hechos distintos de los que el legislador estableció como necesarios para que se emitiera el acto.
4.- Al desvió al poder, que ya en otro capitulo hemos analizado, es causa de anulación del acto, ya que la finalidad ha sido distinto de la querida por la Ley.
5.- En el vicio de inoportunidad o falta de merito existe inadecuación del acto al fin especifico que con su emanación se pretende alcanzar.
El código Fiscal de la Federación en el artículo 238 señala:
1.- Incompetencia del funcionario que le haya dictado u ordenado o tramitado el procedimiento del que deriva dicha resolución.
2.- Omisión de los requisitos formales exigidos en las leyes, inclusive por la ausencia de fundamentación o motivación.
3.- Vicios del procedimiento que afecten las defensas en particular.
4.-Si los hechos que la motivaron no se realizaron fueron distintos o se apreciaron en forma equivocada.
5.- Cuando la resolución administrativa dictada en ejercicio de facultades direccionales no corresponda a los fines para los cuales la ley confiara dichas facultades.
REVOCACIÓN
Es una de las formas de extinción del acto administrativo y al respecto existe una distinción que se ha convertido en clásica y con la cual se inicia todo estudio relativo a la revocación de los actos administrativos. Esta distinción se plantea entre las figuras jurídicas de anulación y revocación.
La revocación encuentra su fundamento en causas sobrevenidas y objetivamente ciertas que justifican la eliminación de un acto, validamente nacido, de la vida jurídica. En cambio la causa anulación es consubstancial al acto irregular.
La revocación se distingue de la modificación del ato administrativo, en que esta ultima reforma o sustituye parcialmente el acto, en cambio la primera priva de efectos totalmente el acto que revoca.
ANULACIÓN.- Es la eliminación de un acto jurídico invalido del mundo del Derecho y la revocación significa el retiro de un acto valido, acto que ingresó al mundo jurídico con la completa aptitud para producir los efectos queridos por exagente y garantizados por las norma.
Hay algunos autores que señalan que la revocación puede presentarse por causas de: a) Legitimidad, b) oportunidad sobrevinientes.
La Causa de legitimidad cuando se eliminan del mundo jurídico los actos que nacidos validos, se tornan inválidos por modificaciones del ordenamiento jurídico siempre que no hubiere engendrado derechos subjetivos.
En la causa de oportunidad existe mutación superveniente de alguno de los presupuestos de hecho que se tomaron en cuanta para la emisión del acto, si con ello se modifican las exigencias del interés público que debe satisfacer la administración.
LEY ORGANICA DEL TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACIÓN
Art. 25. Las Salas Regionales conocerán de los juicios que promuevan las autoridades para que sean nulificadas las resoluciones administrativas favorables a un particular, siempre que dichas resoluciones sean de las materias previstas en los artículos anteriores como de la competencia de las mismas. Por Razón del territorio, en estos casos será competente la Sala Regional con jurisdicción en la sede de la autoridad que dictó la resolución que se pretenda nulificar.
JURISPRUDENCIA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, DE LOS FALLOS PRONUNCIADOS EN LOS AÑOS DE 1917 A 1985. SEGUNDA SALA.
Tesis 408, Pág. 716. Resoluciones Administrativas, Revocación de las:
La facultad que tienen las autoridades administrativas para reconsiderar sus resoluciones, revocándolas, no existe cuando deciden una controversia sobre aplicación de las Leyes que rigen en su ramo, creando los derechos a favor de tercero, o cuando las resoluciones crean derechos a favor de partes interesadas, pues esos derechos pueden ser desconocidos por una resolución posterior, dictada en el mismo asunto.
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.-La esencia del procedimiento administrativo estriba en que es la actividad necesaria para la formación de la voluntad en Derecho publico, en el campo de la administración. De este modo, por procedimiento administrativo debe entenderse la serie de actos, tramitados según determinado orden y forma y que se encuentran en intima relación con la unidad del efecto jurídico final, que es la declaración administrativa.
Es la vía que conduce a la meta o sea al acto administrativo. El procedimiento administrativo se establece tanto en beneficio de la administración, como en de los particulares.
La administración tiene la pretensión de dictar sus actos conforme a derecho, en juridizar sus actuar en beneficio de su propio prestigio, así para obtener la mayor eficiencia.
Los administrados quieren estar garantizados en contra de las arbitrariedades y caprichos de la administración; esta es, que se cumplan las formalidades preestablecidas, dando seguridad jurídica.
Las Formalidades esenciales del procedimiento están constituidas fundamentalmente, por la posibilidad de aducir una defensa, producir pruebas y de que se dicte una resolución conforme a la Ley. Al efecto:
a) No es necesario que el procedimiento administrativo sea en forma de juicio, por que de ser así, con dificultad podría explicarse la atribución al poder administrativo de determinadas facultades, si se le obliga ejercitarlas en los términos mismos del procedimiento judicial.
b) Tampoco puede válidamente sostenerse que las formalidades administrativas deban consistir necesariamente en un juicio ante autoridades judiciales, ya que ello implicaría el absurdo de reunir dos poderes en uno e impedir la marcha de los asuntos administrativos.
c) En efecto, la H. Suprema Corte de Justicia de la Nación ha dicho: “Debe estimarse que si algún valor tiene la garantía del artículo 14 constitucional, debe ser no solamente obligando a las autoridades administrativas a que se sujeten a la Ley, si no obligando al poder Legislativo para que en sus leyes establezca un procedimiento adecuado en que se oiga a las partes.
Las etapas procesales son: notificación, dilación probatoria, alegatos y resolución.
Por otra parte, el articulo 16 de nuestra carta magna, establece: “Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, si no en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funden y motivan la causa legal del procedimiento.”
1.-Por mandamiento escrito se entiende un documento en que la resolución aparezca de manera fehaciente.
2.-La autoridad competente es la legalmente construida y que actúa dentro de la orbita de las facultades que le asignan la constitución, las Leyes secundarias y reglamentos.
3.-Fundar la resolución significa apegarse a los términos de a mandato del Derecho, expresando este. Basarse en una disposición normativa general, es citar el precepto legal que apoya la resolución.
4.-La motivación contante en la exposición de las razones que han movido a la administración a tomar el acuerdo en que el acto consiste.
LOS EFECTOS DEL ATO ADMINISTRATIVO EN RELACIÓN CON LOS PARTICULARES.
El Derecho administrativo existe, en términos generales, el criterio de que los derechos y las obligaciones que regeneran los actos administrativos tienen carácter personal e intransmisible. Este principio se deriva de la necesidad de fijar con toda precisión la persona a quien directamente afecte o a la cual genere derechos el acto administrativo.
Ese carácter personal e intransmisible de los derechos y obligaciones supone que existen excepciones en aquellos actos que engendran derechos pecuniarios para los particulares, ya que tales consecuencias peculiares pueden ser objeto de las diversas operaciones de índole civil y transmitir esos efectos a personas diversas de las que inicialmente fue elegido el acto.
LA CONCESIÓN ADMINISTRATIVA
La administración pública satisface los fines de su actividad por muy diversos medios, uno de los cuales es a través de la concesión administrativa.
La concesión administrativa se le ha presentado con caracteres imprecisos por lo que la practica y la doctrina sufrió, en esta materia, una verdadera anarquía terminología. A esta imprecisión ha contribuido la circunstancia de que nuestra legislación y aún en las resoluciones administrativas se hace referencia a la concesión, tanto de denominar actos del Poder Publico que carecen totalmente de similitud con la figura jurídica de referencia como le dan ese nombre a los contratos, autorizaciones, permisos, licencias y otros más que a pesar de ciertas semejanzas no deben incluirse en la categoría de la concesión administrativa.
Se formulan los siguientes principios para hacer la distinción entre contrato administrativo y concesión:
1.-Las concesiones están reguladas, en su parte general, unilateralmente por la Ley; los contratos están regidos bilateralmente, por las cláusulas del pacto.
2.-Las concesiones se otorgan por la administración a un particular; los contratos en que intervienen la administración se crean por las estipulaciones entre ella y los particulares.
3.-En los contratos llamados administrativos la iniciativa parte de la administración; las concesiones son pedidas por los particulares; es decir, los contratos son propuestos u ofrecidos por la administración a los particulares, las concesiones son solicitadas por los particulares a la administración.
4.-En la concesión, el particular hace suyos los productos o utilidades de la explotación, tanto de los bienes, como de la presentación de los servicios concedidos. En el contrato de obra publica, figura que linda la concesión, el contratista se limita a realizar su obra. Terminada esta pasa a la administración quien la explota; es decir, dicho contratista solo se concreta a realizar los trabajos estipulados en el contrato mediante un pago, que puede ser la ganancia que se obtenga por un tiempo determinado.
Los grupos son:
Concesión para la explotación de bienes del dominio publico de la Nación.
Concesión para la explotación de bienes del dominio privado de la Federación.
Concesión para establecer y explotar servicios de transporte.
Concesión para establecer y explotar sistemas y servicios de comunicaciones eléctricas.
Concesión para el establecimiento de estaciones de radio y televisión.
Concesión en materias relacionadas con servicios de seguridad social.
Concesión industrial y comercial.
Concesiones de ferrocarriles y comunicación vía satélite.
Concesión de explotación de servicios públicos, distintos de los enumerados.
NATURALEZA JURIDICA DE LA CONCESIÓN Sobre el particular, cabe aclarar que para la mayoría de los autores se habla de naturaleza jurídica de la concesión, pero para otros de la relación jurídica a la cual se encuentra sometido el concesionario. Lo anterior no es si no una sutileza que para evitar desviaciones únicamente la reseñamos.
Se considera que la concesión es:
Acto contractual
Acto unilateral, típico de la acción del poder publico.
Situación mixta o acto complejo.
RESCATE
“En toda concesión, el derecho de rescate esta subentendido”. La administración pone fin a la concesión mediante el rescate.
Este es un derecho que se encuentra en el subsuelo jurídico de la concesión.
El artículo 26 de la Ley General de Bienes Nacionales previene:
Las concesiones sobre bienes de dominio público podrán rescatarse por causa de utilidad pública o interés publico mediante indemnización cuyo monto será fijado por peritos.
Toda concesión de servicio público es rescatable; es esta una condición implícita que rige aunque no se indique en el contrato respectivo. La compra privada o la forzada opción es incongruente para el rescate del servicio público. Todo rescate implica la expropiación o un procedimiento establecido por Ley, jamás el trato Jamapa.
DURACIÓN DE LA CONCESIÓN
Dentro de los riesgos de la explotación, el concesionario formula cálculos de durabilidad d la concesión, por eso es importante reseñar los modos en que se extingue normalmente esta.
CADUCIDAD
Al estado le interesa la continuidad y regularidad del servicio publico o la correcta explotación de los bienes del dominio publico. Ante el Incumplimiento de las obligaciones del concesionario se aplican medidas varias, entre ellas la caducidad.
Se ha considerado que es regla punitiva la declaración que realiza el Estado sobre la caducidad de una concesión otorgada, cuando el concesionario no cumple con las obligaciones contraídas.
TARIFAS
En el concepto de tarifa esta involucrada la idea de retribución del servicio con utilidad comercial, ventaja económica o lucro.
En especial en las concesiones de servicio publico, la tarifa constituye el punto neurálgico del sistema económico y jurídico. El problema de la fijación tarifaria es de índole político-social, por su repercusión en los órdenes comercial, industrial, agrícola, etc.
CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
El contrato es un acuerdo bilateral de voluntades para crear una situación jurídica individual. Es bilateral porque debe de haber intereses opuestos y es individual puesto que produce consecuencias jurídicas subjetivas ya que si fuera general tendría carácter de ley.
Los contratos que celebra la Administración pueden ser:
• Contratos civiles realizados por la administración y sujetos al régimen de Derecho privado.
• Contratos administrativos en los que interviene la administración, sujetos a regimen jurídico especial.
1.-En un principio se supuso que la sola presencia de la administración era lo que determinaba la existencia del contrato administrativo sin pensar que puede realizar contratos de derecho privado.
2.-Gastón Jeze pretendió la sustantivización jurídico material del contrato administrativo al establecer como elementos los siguientes:
• Un acuerdo de voluntades entre la administración y un particular que genera una situación jurídica individual.
• Que la prestación del particular tenga como objeto asegurar el
funcionamiento de un servicio publico.
• Las partes, en una cláusula expresa, se someten al regimen especial de Derecho Publico. Así se estableció el principio de que todo lo concerniente al servicio público es por naturaleza administrativa y se ligaron los contratos administrativos a la doctrina del servicio público.
3.-Otra tesis señala que la legislación positiva de los diversos países consigna la jurisdicción contenciosa administrativa para resolver controversias de los contratos administrativos.
4.-Se ha dicho también que se explica el Derecho privado, cuando los actos del Estado no se vinculen estrechos y necesariamente al cumplimiento de sus atribuciones y cuando por lo mismo, la satisfacción de las necesidades colectivas no se perjudiquen, por que en aquellos actos el Estado no haga uso de los medios que le autoriza su regimen.
INTERPRETACIÓN, EJECUCIÓN Y TERMINACIÓN DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS.
Interpretación. En caso de duda debe interpretarse en el sentido de lo que más favorezca, para que el Estado cumpla con sus atribuciones.
Ejecución. Debe ajustarse de tal manera que queden a salvo las atribuciones del Estado, aun en perjuicio o con sacrificio de interés del que contrate con la administración.
Modificación y terminación de los contratos administrativos. La administración puede modificar las prestaciones convenidas, aunque esto no signifique que se haga en forma absolutamente direccional, pues además de que las facultades están subordinadas al principio de legalidad, el particular que ha celebrado el contrato, debe ser inderminizado en su caso.
CONTRATOS: Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Art. 134, los párrafos del segundo al quinto.
PERSONALIDAD JURIDICA DEL ESTADO La persona jurídica colectiva se llama también persona moral y para explicar se utilizan tres teorías: la de ficción, la organicista y la realista.
No puede haber sujeto distinto de los integrantes de un grupo, aun cuando este tenga intereses comunes y diferentes de los que componen únicamente para el efecto de que no haya desmembración de los bienes comunes, cuyos titulares son los miembros de la asociación, la Ley los organiza como ficción legal en personas jurídicas.
La doctrina organicista supone la existencia de un ente jurídico distinto de los asociados esto es de los elementos que forman la asociación. “De acuerdo con la tesis organicista, los entes colectivos con verdaderos organismos comparables al humano individual.
Sin colocarse en extremos materialistas, la teoría realista estima que la existencia de un grupo el cual tiene la característica de natural con intereses propios y voluntad propia significa que debe ser reconocido por la Ley.
Características de las personas jurídicas de Derecho público se señalan:
Su origen es principalmente histórico y legal.
Sus actividades se relacionan con los fines de interés general del Estado.
Sus recursos son públicos y regulados por propósitos de utilidad pública.
Tienen un regimen de creación y funcionamiento subordinado a normas de derecho publico.
Están sujetos a vigilancia y control de órganos administrativos especiales, bajo un sistema de responsabilidades.
Dentro de las teorías que afirman la personalidad del Estado se encuentran:
La personalidad privada del Estado que se vino reconociendo desde el Derecho romano con la distinción entre fisco y erario, el primero sometido al Derecho privado y el segundo excluido de el.
Después del momento descrito en el párrafo anterior se hizo referencia a dos personas del Estado.
